Как дважды два

Тюменская область сумела конвертировать нефтяную ренту в двукратный промышленный рост менее чем за десять лет и намерена повторить этот результат к 2020 году

Индекс физического объема промышленного производства в России за первое полугодие 2014 года составил 101,5%. Говорят, это немало. Потому что все помнят заседание правительства РФ 15 мая 2014 года, на котором министр экономического развития РФ Алексей Улюкаев представил обновленные параметры прогноза экономической жизни страны на ближайшую трехлетку. Оптимизма в них нет: рост валового продукта в 2014 году ведомство понизило до еле заметного полпроцента, промышленному приросту оставили процент. Также все помнят, что прогнозы МЭР РФ почти всегда радужнее воцаряющейся реальности. А тут ‒ целых полтора процента реального прироста.

Индекс физического объема (ИФО) промышленного производства на юге Тюменской области за первое полугодие 2014 года составил 111,5%. Говорят, это мало. Потому что все помнят, как по итогам 2013 года промышленный рост на территории достиг 116,8% (в среднем по стране - 100,4%), а за 2012 год ‒ 118,5% (в РФ в целом ‒ 102,6%). В общем, мы и 2014-й не назовем провальным: проседание ИФО по промышленности в целом случилось из-за низкого индекса по сектору «Производство и распределение электроэнергии, газа и воды», а это во многом обеспечивающие инфраструктурные отрасли. Зато с обрабатывающими производствами, на которые власти Тюменской области делают акцент в развитии, по-прежнему все хорошо: 116,6% за первое полугодие 2014 года.

Мы не раз подступались к объяснению взрывного промышленного роста в этом западносибирском регионе (см., например, здесь и здесь), но каждая попытка нашей трактовки оказывалась очевидно недостаточной. Оно и понятно: в случае с Тюменской областью не удается выделить конкретную причину или отправную точку индустриального взлета, как это можно сделать, например, при рассмотрении Калужской области (локализация производства Фольксвагена) или даже Татарстана (строительство особой экономической зоны в Елабуге ‒ ныне крупнейшая промышленно-производственная ОЭЗ в стране). Рискнем предпринять еще один подход к описанию успеха Тюменской области ‒историко-экономический. Так как мы уверены (нисколько не умаляя заслуг нынешней управленческой команды), что текущие социально-экономические преимущества этого региона начали складываться десятилетия назад. А взрыв индустриализации, который мы наблюдаем в последние годы, ‒ следствие постоянных инвестиций в социальную, экономическую и административную инфраструктуру.

Рента

Когда речь заходит о развитии Тюменской области, в первую очередь, как правило, вспоминаются добыча углеводородов и ресурсная рента, неизменно сопутствующая экономике, базирующейся на извлечении полезных ископаемых. Да, рассматриваемый регион с точки зрения стяжания ренты ‒ не исключение. Однако это верно лишь в ретроспективном направлении взгляда - рентный период для Тюменской области, по крайней мере в текущих политэкономических координатах, закончился как раз в этом году, продлившись чуть более двадцати лет. Оттого стоит рассмотреть его целиком.

Все началось с уникального в отечественной практике и реперного для траектории региона указа президента РСФСР № 122 от 19 сентября 1991 года «О развитии Тюменской области». Ключевой его момент - вторая часть второго пункта, дающая администрации области «право формировать и свободно использовать территориальный фонд товарных и сырьевых ресурсов в объеме 10% от общего производства нефти и газа и 10% другой продукции, производимой предприятиями, расположенными на территории области и автономных округов, для обеспечения социально-экономического развития региона». Впервые провинциальная территория попадала в клуб прямых получателей сырьевой ренты - руководству региона доставалась в ведение десятая часть любого производства на подведомственной земле. Кстати, в натуральном продукте, а не деньгами, а далее руководство распоряжалось ею по своему усмотрению. В общем, понятно, как распоряжалось ‒ продавало на экспорт за доллары. В начале 1990-х это во многом стало спасением для Тюменской области.

Автором и главным лоббистом указа № 122 был Юрий Шафраник, в то время глава администрации Тюменской области, ныне председатель совета Союза нефтегазопромышленников России. В чистом виде 122-й проработал недолго, однако в его тексте содержалось поручение совету министров РСФСР разработать «проект законодательного акта РСФСР о недрах». Комиссию по внесению законопроекта в парламент возглавлял все тот же Шафраник. Закон «О недрах» был принят и подписан Борисом Ельциным 21 февраля 1992 года, принцип необходимости региональной части сырьевой ренты в нем, разумеется, сохранен. А с января 1993 года Юрий Шафраник на три с половиной года становится министром топлива и энергетики РФ; закон «О недрах» ‒ один из его основных нормативно-правовых инструментов.

Вообще говоря, налогообложение нефте- и газодобычи в 90-е годы в России было путаным и непрозрачным, состояло из многих платежей - платы за пользование недрами (она поддавалась администрированию хуже всего), налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы, акцизов на сырую нефть. В 1995 году появились соглашения о разделе продукции. Большинство платежей определялись как раз по закону «О недрах», неизменному с этой точки зрения до начала 2000-х годов. В результате до 60% налогов и сборов оседали в региональных бюджетах - это очень высокая доля. Хотя нефтяные цены в те годы были не запредельны, 20‒40 долларов за баррель.

С 2000 года в России началась масштабная налоговая реформа, одним из основных принципов которой стала централизация налоговых доходов на федеральном уровне. С 2002 года в стране введен единый рентный налог ‒ на добычу полезных ископаемых (НДПИ), отменявший ряд прежних платежей, определявшихся законом «О недрах». Региональная доля в распределении нефтяных сборов резко сократилась ‒ до 14,4%. Однако вскоре и эта ставка показалась федеральной власти великовата - начинался взлет углеводородной конъюнктуры. В результате с 2004 года по всем типам ресурсов и регионам вводилась новая пропорция распределения платежей: 95% отводилось федеральной казне, 5% оставалось на территории; эта развесовка просуществовала довольно долго ‒ шесть лет.

Разразившийся к концу 2008 года экономический кризис заставил федеральное правительство искать способы повышения доходности бюджета верхнего уровня ‒ было решено с 2010 года превратить НДПИ в полностью федеральный налог. К тому моменту свою долю налога имели 32 субъектовых бюджета, правительство определило им переходный период. Его стандартная схема: в 2010 году федеральный бюджет компенсирует казне субъекта 60% выпадающих от консолидации НДПИ доходов, в 2011 году ‒ 40%, в 2012-м ‒ 20%. Но для Тюменской области была разработана специальная схема: регион зависел от платежей НДПИ более всех, ежегодные доходы от него к тому моменту превышали 30 млрд рублей. Поэтому в 2010 году федеральная дотация покрывала 100% выпадающих региональных доходов, в 2011 году ‒ 75%, в 2012 году ‒ 50%, в 2013-м ‒ 25%. С 2014 года бюджет субъекта федерации полностью освободился от рентных платежей с углеводородной добычи.

В рамках этой публикации мы не беремся рассматривать направления и способы расходования рентных доходов бюджетом Тюменской области, особенно в 1990-е годы. Тем более не собираемся оценивать эффективность расходования средств и сопоставлять ее с другими территориями-рентоприобретателями (скажем, с Красноярским краем). Однако подчеркиваем, что в целом эти доходы позволяли региону, во-первых, иметь качество жизни выше среднего по стране, а во-вторых, постоянно инвестировать в развитие социальной сферы и инфраструктуры области, тем самым строя базу социально-экономической устойчивости.

Север

Второй аспект в развитии Тюменской области, на который обязательно стоит обратить внимание, ‒ взаимоотношения юга области и северных автономных округов, Ханты-Мансийского (Югры) и Ямало-Ненецкого, крупнейших нефте- и газодобывающих регионов в нашей стране, а значит, территорий формирования высоких доходов.

В первой половине 1990-х дело шло фактически к полной независимости Югры и Ямала от южной части Тюменской области. Тюмень такая ситуация не устраивала, и регион всячески стремился ограничить центробежные процессы в северных автономиях, в первую очередь ‒ через Конституционный суд РФ. Долгий судебный процесс (его курировал заместитель губернатора Тюменской области Юрий Конев) южная территория выиграла: постановление Конституционного суда от 14.07.1997 №12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» однозначно признавало территорию и население ХМАО и ЯНАО частью Тюменской области. Вот только победа оказалась неполной: о финансово-бюджетных отношениях между югом, Югрой и Ямалом в постановлении ничего не говорилось, а значит, напряженность отношений сохранилась.

Ситуация резко переменилась в 2003 году, когда 4 июля президент Путин подписал ФЗ №95 «О внесении изменений и дополнений в 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"». В результате в законе появилась статья 26.6, пункт второй которой явно устанавливал: «В краях, областях, в состав которых входят автономные округа, полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются органами государственной власти края, области на всей территории края, области, включая территорию автономного округа», подразумевая соответствующие бюджетные отношения ‒ верховенство областной казны. Крупнейшие лоббисты 95-ФЗ - тогдашний губернатор Тюменской области Сергей Собянин, ведший переговоры в правительстве РФ, и Юрий Конев, в то время работавший заместителем председателя комитета по делам Федерации и региональной политики в Государственной думе РФ.

Сложившаяся ситуация остро не удовлетворяла Югру и Ямал, в результате северные губернаторы Александр Филипенко и Юрий Неёлов, чтобы не пустить подведомственные им территории под прямое действие обновленного закона, убедили Собянина в необходимости подписания особого договора о сотрудничество юга области и северных округов (закон такой договор допускает). В итоге «Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа ‒ Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа» был заключен 18 августа 2004 года и подписан тремя главами парламентов и тремя губернаторами. Суть документа: автономные округа сохраняют независимость и полномочия, но полностью передают в бюджет юга Тюменской области, во-первых, свою долю НДПИ, во-вторых ‒ 29,5% суммарных поступлений в окружной бюджет налога на прибыль. Тюменская область в свою очередь формирует специальную областную целевую программу, которую реализует на территории всех трех субъектов, финансируя ее как раз из перенаправленных на юг сборов налога на прибыль.

Консолидация сырьевой ренты в Тюмени ‒ уже неплохой финансовый поток, но куда более мощный импульс развития придала Тюменской области рожденная договором целевая программа, получившая рабочее название «Север», а постоянное ‒ «Сотрудничество». Первичная сфера действия программы (всего их одиннадцать) ‒ социальная поддержка населения трех регионов; один из основных инструментов ‒ строительство новых объектов социального и медицинского обслуживания. Самое важное здесь, что абсолютное большинство объектов возводится на территории Тюменской области, так как, во-первых, с давних пор население Югры и Ямала за социальными (медицинскими в первую очередь) услугами ездит на юг (в общем, этому есть очевидные климатические объяснения), а во-вторых, именно сюда переезжает на ПМЖ по выходу на пенсию. То же с образовательной сферой: и югорчане, и ямальцы учатся, как правило, в Тюмени, значит, новые объекты приходятся на южную территорию. Похожая схема распределения госсредств сложилась, например, и по направлению инфраструктурного строительства. Важнейшим следствием реализации «Сотрудничества» для Тюменской области, помимо укрепления межрегиональных кооперационных и социальных связей, стал, во-первых, взрывной рост социальной привлекательности территории. Особенно он отразился на состоянии самой Тюмени: город стремительно благоустраивался (этот процесс продолжается и по сей день), в нем началось масштабное жилищное строительство (весомая его часть ‒ как раз под спрос со стороны мигрирующих северян). Во-вторых, хорошее развитие получил строительный комплекс Тюменской области ‒ на его услуги был сформирован обширный устойчивый спрос (см. «Взлет Тюмени», с. 38).

Очень важна в истории с договором трех субъектов и реализацией программы «Сотрудничество» поразительная стабильность и устойчивость выработанной в 2004 году конструкции. Договор дважды продлевали; в последний раз летом 2013 года нынешние главы Тюменской области, Югры и ЯНАО Владимир Якушев, Наталья Комарова и Дмитрий Кобылкин пролонгировали действие документа сразу до 2020 года. Объем бюджета программы «Сотрудничество» на 2014 год ‒ около 13 млрд рублей.

Конвертация

Представим себе регион образца середины первого десятилетия 2000-х годов. Уже решены многие насущные вопросы 1990-х: отношения с северянами стабилизированы, доходы регионального бюджета устойчивы, средств в казне хватает не только на зарплаты бюджетникам, но на строительство и прочее развитие. (Хоть федерация и консолидировала основную часть НДПИ, передача своей доли налога северянами в область и общий рост цен на нефть значимость этой статьи доходов не понизил). Казалось бы, в кратко- и даже среднесрочной перспективе у Тюменской области безбедное будущее.

Но в то же время огромная часть доходной составляющей бюджета области формируется не на территории области или может быть быстро отчуждена одним решением федеральной власти. (Кстати, о том, что НДПИ должен полностью стать федеральным, много говорили еще в 2004 году. Во многом из-за этого те же Югра и Ямал с относительной легкостью передавали свои региональные доли в казну Тюменской области ‒ все равно скоро у всех отберут. Так что с позиции того времени факт существования региональной части НДПИ до 2010 года ‒ едва ли не чудо.) А своя экономика слаба, особенно в части обрабатывающих производств: в этом сегменте занято всего 11% работающего населения (в среднем по стране 17‒18%, у уральских соседей ‒ до четверти); при этом почти вся выручка обеспечивается единственным предприятием «Тобольск-Нефтехим». А ведь именно сборы НДФЛ с занятых в обрабатывающей промышленности ‒ нынешняя основа доходной части бюджетов субъектов федерации. Раз так, то ни о каком устойчивом долгосрочном развитии говорить не приходилось.

Достижение стабильной бюджетной обеспеченности путем развития собственной экономики стало одним из центральных направлений деятельности назначенного осенью 2005 года губернатора Тюменской области Владимира Якушева. Летом 2006 года в регионе учрежден департамент инвестиционной политики и государственной поддержки предпринимательства (его конструирует и возглавляет Вадим Шумков) ‒ ведомство, ставшее центральной действующей единицей на пути к достижению бюджетной самостоятельности. Начинается долгий процесс конвертации дипломатически обеспеченных высоких бюджетных доходов в подъем собственного реального сектора экономики.

Первые годы этого процесса прошли почти незамеченными на федеральном уровне. Во весь голос о Тюменской области как о лидере роста стали говорить лишь с наступлением посткризисной стагнации, когда на фоне почти обнулившегося экономического роста как в стране в целом, так и на Урале в частности этот регион уверенно демонстрировал двузначные темпы развития (читай, например, здесь; заметим, что наши первые публикации о прорывах инвестиционной политики Тюменской области стали появляться с 2010 года ‒ см. здесь). Глянули пристальней, и оказалось, что за 2006‒2013 годы в области индекс физического объема производства удвоился (в среднем по стране ‒ рост в 1,21 раза), количество субъектов предпринимательской деятельности ‒ удвоилось, ВРП в текущих ценах ‒ удвоился, а объем инвестиций в основной капитал вырос в 2,5 раза.

Подход

«Как они это делают?» ‒ этот вопрос терзает многих, но прямого ответа не имеет. Сложно зацепиться за что-то одно: к броским формализованным решениям правительство области не склонно. Потому, например, в продвинутой Тюменской области до сих пор нет ни индустриального парка, ни особой экономической зоны, ни какой-нибудь корпорации развития. К передовикам нормотворчества в сфере промышленной политики Тюменская область также не относится (см. «О формировании парадигмы», «Э-У» № 28 от 07.07.2014). Задаешь вопрос представителям департамента в лоб и получаешь реплику в духе «Главное ‒ искреннее желание работать на благо региона, а инструменты инвестиционной политики и так давно все известны: удешевлять инвесторам кредиты и упрощать условия доступа к иным ресурсам» (тем не менее подробней об инвестиционной политике Тюменской области см. «Мы запустили десятки заводов», с. 40).

И все же, помимо описанной предыстории, отметим три ключевые, на наш взгляд, черты инвестиционной привлекательности Тюменской области последних лет. Первая ‒ слаженность команды. Когда мы только взялись за подготовку настоящей публикации, мы первым делом обратились к местному бизнесу с просьбой описать уникальность региона. Однако внятного ответа не последовало: мол, все хорошо, работаем себе, никто не мешает, а администрация ‒ молодцы, помогали с тем-то и тем-то (перечислялся стандартный набор административного сопровождения). Вспомним, что на практике куда сложнее удержать инвестора, чем просто привлечь его внимание. А это возможно в том случае, когда образ успешной жизни, обрисованный инвестиционными службами в первые дни знакомства, не разбивается о работу с разрешительными процедурами на всех уровнях власти (особенно муниципальном). Раз бизнес об этих проблемах даже не заикается, значит, областная система привлечения и «заведения» инвестора работает гладко.

Второй фактор ‒ ориентация на внутренний рынок. Она двояка. С одной стороны, вопреки федеральной риторике последних лет, призывающей предпринимателей дружно ориентироваться на экспорт и мерять конкурентоспособность своей продукции по ее востребованности на мировых рынках, администрация Тюменской области стимулирует предприятия разрабатывать ниши местных рынков. Основа этой ориентации в Западной Сибири понятна ‒ большущий платежеспособный спрос со стороны все тех же Ямала и Югры, с которыми у юга Тюменской области давние кооперационные связи. Однако в последние годы этим направлением поставки новых тюменских предприятий вовсе не ограничиваются: взять хотя бы динамично развивающийся Тюменский фанерный завод, отправляющий продукцию по всему СНГ, или четыре рыбных завода «Оцелот».

С другой стороны, департамент инвестиций уделяет особенное внимание работе с «местным инвестором». В близких к нефте- и газодобыче городах зарабатывают немало, значит, нужно сделать так, чтобы эти заработки вкладывались на благо региона. А заодно в сферу внимания тюменских специалистов попадают и обеспеченные граждане соседних территорий ‒ почему бы им не предложить выгодный и удобный вариант инвестирования недалеко от дома? Отклик весьма ощутим.

Третий фактор ‒ стабильность и преемственность проводимой политики. Так, создатель инвестиционного департамента Вадим Шумков по-прежнему возглавляет это ведомство, разве что с 2012 года он еще назначен на должность заместителя губернатора. Для сравнения: в соседней Свердловской области с 2006 года сменилось минимум четверо «ответственных за инвестиции», причем каждый выстраивал инвестиционную политику фактически заново. Эта черта характерна для всего политического процесса области: по сути, управленческая команда не претерпевала коренных сломов с 2001 года, когда в непредсказуемой борьбе (в первую очередь с предшественником Леонидом Рокецким) на пост губернатора был избран Сергей Собянин.

Результат

На текущий момент говорить о полном решении задачи возмещения прежней сырьевой ренты налоговыми доходами от новых производств, конечно, не стоит. По мере изъятия из регионального бюджета НДПИ общий объем доходов тюменской казны все же ощутимо просел: например, в 2012 году совокупные доходы консолидированного бюджета субъекта 178,2 млрд рублей, план на 2014 год ‒ 136,1 миллиарда (данные федерального казначейства).

Однако взрывной индустриальный рост Тюменская область прекращать не намерена. В 2013‒2014 годах на территории этого региона запускается 21 новое производство, три из них - промышленные гиганты. Во-первых, летом 2013 года в Тюмени начат выпуск сортового проката «УГМК-Сталь» ‒ это 21,3 млрд рублей инвестиций и более тысячи новых рабочих мест. Во-вторых, осенью того же года в Тобольске открыто новое предприятие СИБУРа «Тобольск-Полимер» ‒ 62,4 млрд рублей инвестиций и почти полтысячи рабочих мест (в настоящее время СИБУР продолжает развитие Тобольской промышленной площадки: расширяет комплекс широкой фракции легких углеводородов, подтягивает продуктопровод). В-третьих, в самом начале 2014 года введен в строй первый пусковой комплекс третьей очереди Антипинского нефтеперерабатывающего завода ‒ объем инвестиций по третьей очереди 56,9 млрд рублей (140 миллиардов по проекту целиком), целевое число новых рабочих мест по проекту целиком ‒ 2,6 тысячи. И 18 заводов поменьше, объем инвестиций в которые составляет от 300 млн до 4 млрд рублей. В числе самых недавних, например, запуск цеха металлоконструкций и цеха железобетонных и арматурных изделий ОАО «Мостострой-11».

Одни только эти промышленные запуски обеспечат территории хорошую инерцию промышленного полета как минимум на год вперед. Кроме того, в департаменте инвестиционной политики заверяют, что сейчас у них в проработке находится не один десяток проектов. Так что ожидать падения значений индекса промышленного роста в Тюменской области в ближайшее время не стоит. Но это уже реалистичный сценарий среднесрочного прогноза.

А долгосрочный ориентир администрации области в области промышленного развития формулируется очень просто ‒ еще одно удвоение индекса промышленного роста к 2020 году. И это не просто целевая установка, а детализированный план работ.