Нет никаких оснований полагать, что XXI век будет простым. Нас никто и нигде не ждет с распростертыми объятиями. Все, чего мы хотим добиться, придется завоевывать в конкурентной борьбе - в политике, в бизнесе, в идеологии. Надо точно определить перспективу и приоритеты. Для этого нужно помнить, кто мы есть. Мы на своей земле, на земле наших предков. Мы не имеем права упустить страну.
Сильная региональная политика, выступающая как мощный фактор собирания, объединения российских земель - это шаг в нужном направлении.
В предлагаемой статье - результаты исследования новых региональных образований - федеральных округов с "энергетической" позиции.
Новый федерализм и ТЭК
Угроза утраты государственного единства нависала над Россией не единожды. Однако опрометчиво сегодня уповать на силу при решении как внутренних, так и внешних проблем страны. Необходимо использовать прежде всего политические и экономические инструменты.
Что я имею в виду? На передний план вышли задачи совершенствования ее административно-территориального устройства и укрепления вертикали государственной власти, создания в стране единого правового и экономического пространства. Неслучайно Президент России выделил это направление в числе наиболее приоритетных.
Выполнение этих задач возможно только на основе всестороннего учета специфики, анализа тенденций и состояния экономики российских регионов, выявления диспропорций в их развитии. Я не ошибусь, сказав, что барометром в экономике является тонус энергетики. Она же выступает действенной интегрирующей и стабилизирующей силой.
Для России 90-е годы XX века - это время становления нового Российского государства, когда в его экономике осуществлялись радикальные реформы. И это десятилетие, которое сопровождалось небывалым для мирного времени спадом производства. Дисбаланс в экономике страны, ее отдельных регионах и отраслях, прежде всего в энергетике, не позволяет говорить, что мы движемся к рынку. Мне могут возразить, что 2000 год стал первым годом ощутимого экономического подъема: валовый внутренний продукт (ВВП) вырос на 7,7 процента, промышленное производство - на 9, сельскохозяйственное - на 5 процентов. Реальные доходы населения повысились на 9,2 процента. Тем не менее все обстоит не так положительно, как может показаться. По мнению многих аналитиков, 2000 год стал годом упущенных выгод. Именно в этот год с особой силой проявилась зависимость России от конъюнктуры мировых энергетических рынков и динамики мировых цен на нефть. Именно тогда рухнула энергетика Приморья, а страна вплотную подошла к энергетическому кризису.
В нынешний переходный период опрометчиво уповать на то, что рынок, стихийные силы экономического притяжения между регионами сами собой, автоматически обеспечат выравнивание территорий по экономическому потенциалу, энерговооруженности и благосостоянию, осуществят межрегиональную хозяйственную интеграцию и тем самым укрепят единство России. Сейчас не столь важно дальнейшее расширение прав и экономической самостоятельности регионов, сколько усиление центральной государственной власти в ее слабом территориальном звене. Необходимость повышения эффективности федерального управления в огромной стране с региональной раздробленностью диктует необходимость приближения центральной власти к субъекту управления. В этих целях Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года созданы особые территориальные формы федерального управления - федеральные округа.
Проводимая реформа нацелена на восстановление управляемости государства, обеспечение его устойчивости, безопасности и суверенности, верховенства Конституции страны и федеральных законов. Значит ли это, что задачи округов - чисто политические? Нет. Политика не бывает без экономики. В основу преобразования территориального устройства Российской Федерации положены не национальные или административные признаки, а сетка экономических районов. В качестве высшего федерального звена территориального устройства страны выделены административно-хозяйственные образования в границах крупных экономических районов или их групп. Эти макрорегионы предназначены для решения общенациональных задач. Дальневосточный округ, к примеру, полностью совпадает с аналогичным экономическим районом. Центральный образован путем объединения двух экономических районов - Центрального и Центрально-Черноземного. Северо-Западный образован из Северного и Северо-Западного районов с добавлением Калининградской области, Сибирский - из Восточно-Сибирского и Западно-Сибирского (без Тюменской области), а Южный в основном совпадает с Северным Кавказом, и т.д.
Думая о перспективе, важно проанализировать, кроме политических, также иные аспекты, связанные с формированием федеральных округов, а именно - регионализацию экономики и энергетики и формирование региональной энергетической политики. Это - веление времени.
Округа "мощные" и округа "слабые".
Отдельные регионы России традиционно находились в неодинаковых условиях не только с точки зрения их обеспеченности природными ресурсами, но и по объему и составу властных полномочий, степени экономического развития, уровню жизни населения и другим важнейшим показателям. А каков потенциал новых региональных образований? Каковы структура производства и потребления топливно-энергетических ресурсов? Какие из федеральных округов самые "мощные", а какие - "слабые", в том числе по таким показателям, как удельное энерго- и электропотребление, энерго- и электроемкость валового регионального продукта (ВРП), энергообеспечение, зависимость от завозных энергоресурсов и др.? Такой анализ в рамках федеральных округов сделан в нашей стране впервые.
Топливно-энергетический комплекс - важнейший сектор экономики, характеризующийся системностью и масштабностью. Эти особенности ТЭК обусловливают необходимость отраслевого принципа управления его функционированием. И эти же особенности предопределяют необходимость территориального управления им.
Региональная энергетическая политика становится важной составной частью государственной энергетической политики. В то же время анализ показывает, что для России характерна высокая межрегиональная и внутрирегиональная дифференциация: сплошь и рядом по основным социально-экономическим и энергетическим показателям соседние области различаются в разы. Особенно это характерно для уровней душевого потребления энергоресурсов и для цен и тарифов на энергетические ресурсы: стоит пересечь границу того или иного субъекта Федерации, и они уже разнятся в 2 - 3, а то и более раз.
Известно, что при прочих равных условиях уровень экономического развития впрямую зависит от объема энергопотребления. К настоящему времени самый большой разрыв в уровнях душевого энергопотребления сложился между субъектами Федерации, входящими в Сибирский и Уральский федеральные округа (соответственно 18,8 и 18,0 раза). Причем разрыв между субъектами двух этих округов составляет 90,6 раза! Это свидетельствует о чрезвычайной неоднородности входящих в округа субъектов Федерации. Это впрямую связано с тарифами: например, тарифы на электроэнергию для промышленных предприятий в декабре 2000 года отличались в различных субъектах Федерации почти в 30 раз! При этом даже в пределах Дальневосточного федерального округа они различались почти в 7 раз. Тарифы на электроэнергию для населения отличаются не меньшим разнообразием. Понятно, что о едином рыночном пространстве в таких условиях говорить не приходится.
За годы реформ в территориальном размещении энергопотребления по регионам произошли существенные изменения. Наибольший спад потребления электроэнергии произошел в Южном и Приволжском округах (на 26,3 процента и 24,6 процента соответственно), минимальный - в Сибирском и Дальневосточном округах (на 14,9 процента и 17,5 процента). Что касается производства электроэнергии, то ее максимальное снижение произошло в Уральском и Центральном округах (соответственно на 25,5 процента и 23,7 процента), а наименьшее - в Сибирском и Северо-Западном (соответственно на 13,4 процента и 16,0 процента).
Стабильно энергоизбыточным является лишь Центральный округ, а хронически дефицитным - Южный. Что касается других округов, динамика здесь различна: избыточным до последнего времени оставался Уральский округ, а дефицитным - Северо-Западный и Приволжский. С середины 90-х годов дефицитными стали также Сибирский и Дальневосточный округа. В результате усилилась дефицитность одних и избыточность других регионов, а общая разбалансированность работы Единой электроэнергетической системы в целом и региональных АО-энерго привела к нарушениям электроснабжения производственных и коммунальных объектов.
Анализ территориальной дифференциации свидетельствует о том, что в электроэнергетике главная проблема в настоящее время - это не расчленение РАО "ЕЭС России" на генерирующие и сетевые компании, а техническая модернизация отрасли, повышение надежности ее функционирования. Экономический подъем российской экономики настоятельно диктует необходимость создания новых генерирующих мощностей. Для электроэнергетики это настолько важная задача, что государство должно предусмотреть соответствующие льготы для таких инвестиций, а возможно, даже амнистию для капитала, вывезенного из страны.
В целом по России в большинстве регионов нет острого дефицита энергоресурсов. Однако относительное благополучие обусловило прежде всего снижение спроса на топливо и энергию из-за спада производства и всеобщее ослабление платежеспособности. Производственный потенциал отраслей ТЭК изношен, не имеет заделов. Он технически отстал, деградирует. Как только спад производства сменится оживлением и экономическим ростом, потенциал окажется не в состоянии удовлетворить возросший спрос на топливо и энергию. ТЭК может стать тормозом развития страны.
Различия основных энергоэкономических показателей как по субъектам Федерации, так и по федеральным округам свидетельствуют о необходимости действенной государственной региональной, в том числе и энергетической, политики. Общий кризис, охвативший Россию в 90-е годы, привел к тому, что сейчас в стране нет ни одной территории (как среди федеральных округов, так и среди субъектов Федерации), которая находилась бы с точки зрения энергетической обеспеченности в нормальном положении. Причем ситуация по субъектам Федерации более тяжелая по сравнению с федеральными округами.
Как "завести" экономический механизм
Решение Президента России об образовании федеральных округов явилось проявлением желания центральной власти укрепить управленческую вертикаль, сформировать единое правовое и экономическое пространство. С этой точки зрения Президент Путин - родоначальник нового районирования России. Если федеральный центр ставит во главу угла сильную региональную политику, то он не может не видеть, что ключ к решению социально-экономических проблем - региональная энергетика в широком смысле этого слова. Единство экономического и административного районирования позволяет обеспечить достижение высокой результативности территориально-организационной системы.
Что может изменить ситуацию к лучшему? Первое - правильно выбранные ориентиры и цели, второе - конкретные действия. И только следующим этапом должно быть совершенствование законодательства. Наша жизнь настолько многогранна и динамична, что, не начав работать по проекту и не проверяя делом каждый практический шаг, мы создаем абстрактное законодательство. Законы должны догонять жизнь.
В рамках федеральных округов появится возможность лучше обеспечивать решение экономических и энергетических задач. Имеется в виду прежде всего реализация целевых программ и развитие межрегиональной интеграции. Все это потребует установления рациональных пропорций, способствующих поддержанию общего экономического пространства. Путь к этому лежит через внедрение в практику обоснованных экономических регуляторов: цен, тарифов, налогов и т.д.
На мой взгляд, есть ключевые регионы, за которые нужно браться прямо сейчас. Это 5-6 территорий, которыми федеральный центр должен заниматься ежедневно. Если нужен отдельный вице-премьер, курирующий эти территории, - следует его назначить, а может быть, их нужно несколько. Форма здесь не принципиальна, важно создать работающий организационный механизм и ввести персональную ответственность. Если потребуется соответствующее подразделение в администрации Президента, - следует создавать. Игра стоит свеч.
Возьмем Дальний Восток. От центра он отдален 10 тысячами километров. Чтобы Дальний Восток нашел свою дорогу в рамках России, нужна целенаправленная, если хотите, индивидуальная политика. Уверен, что эта политика должна быть иной, чем, например, в отношении Смоленской или Брянской областей. Надо учитывать и наличие таких "продвинутых" конкурентов, как Китай, Япония, Корея. Здесь все должно соединиться в одном управляющем органе и в одной программе. Иначе не выдержать конкуренции. Решаема на Дальнем Востоке и угольная проблема: в 1996 году Правительство России утвердило рентабельную программу, которая малыми деньгами закрывала проблему. Полагаю, стоит к ней вернуться. Этот удаленный регион России обязан иметь собственную угледобывающую базу. Не чем иным, как отсутствием постоянного внимания, можно объяснить падение объемов добычи на Лучегорском угольном разрезе. Это дико, учитывая ситуацию с топливом на Дальнем Востоке. Сначала теряем добычу на угольном разрезе регионального значения, а затем, героически преодолевая трудности, завозим топливо из других отдаленных регионов страны!
Разработка месторождений на шельфе острова Сахалин, реализация нефтегазовых проектов "Сахалин-1", "Сахалин-2" способны придать региону новое дыхание. Выстроив цепочку: нефть - газ - переработка - газификация региона, можно снять и острую социальную проблему.
Особый регион - Тюменская область, на долю которой приходится более 60 процентов добычи нефти и более 90 процентов добычи природного газа в России. Тюменская область (Ханты-Мансийский автономный округ и Ямало-Ненецкий автономный округ в том числе) и расположенный на ее территории нефтегазовый комплекс фактически оплатили крутой социально-политический эксперимент по переходу России к рынку. Этот регион очень многое давал, дает и будет давать стране. Но и тюменские месторождения - не бездонная бочка: происходит истощение недр Тюменской области - за годы реформ отсюда было извлечено почти 2 миллиарда тонн нефти и свыше 5 триллионов кубических метров газа.
Почти десять последних лет весь Западно-Сибирский нефтегазовый комплекс живет и работает как бы по инерции: Правительство страны уделяет этому региону минимум внимания. В то же время западносибирские нефть и газ помогли выжить стране. При том, что за 90-е годы Россия еще больше попала в зависимость от мировых цен на энергоносители, значение Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов возросло как никогда ранее. В ближайшие 15 лет заменить их будет нечем! ТЭК - это основа нынешней российской экономики. Тюмень - база нефтегазового комплекса. Поэтому этим регионом надо заниматься особо и постоянно, в первую очередь проектами Ямало-Ненецкого автономного округа. Здесь, на Тюменском севере реально создать сотни тысяч рабочих мест и тем самым значительно ослабить проблему избыточной рабочей силы в регионе. Тем более что бюджет России и мировые цены на энергоносители связаны настолько жестко, что могут быть реальной угрозой экономической безопасности России.
Разговоры об освоении Ковыктинского нефтяного месторождения, создании транспортной артерии в Китай идут уже почти 10 лет без реального продвижения. "Перетягивание каната" между различными компаниями, структурами и территориями явно затянулось. Кто-то постоянно входит в проект, кто-то выходит, а реального дела нет.
Гораздо большего, чем сейчас, внимания требует Север Красноярского края. Эта территория уже сейчас обладает уникальными производственными мощностями по переработке никеля, меди, других цветных металлов. Плюс к этому на стыке Ямало-Ненецкого автономного округа и Севера Красноярского края есть мощные нефтегазовые месторождения. Их освоение, несомненно, даст мощный толчок социально-экономическому развитию региона. Понадобятся терминалы, заработает на полную мощность Северный морской путь, потребуется развитие сети автомобильных и железных дорог. Такая программа прорабатывалась еще в 30-е - 40-е годы прошлого века.
Сейчас появилась возможность реализовать проект освоения месторождений и развития транспортной сети Севера Красноярского края и месторождений Ямала. Несколько крупных самостоятельных проектов могут создать столько новых рабочих мест, что хватит всем желающим трудиться и зарабатывать в крае и за его пределами. Здесь явно напрашивается государственная программа развития региона, которая даст колоссальное развитие территории. Никакой рынок и рыночные механизмы сами по себе такую программу не создадут! Здесь потребуются не только огромные инвестиции, но и координация усилий большого количества компаний и фирм. Кроме государства, этого никто не сделает, но и эффект для государства очевиден.
Эти несколько примеров наглядно показывают, что ключевые регионы при поддержке федерального центра могут привести в движение прорывные проекты. Их не так много, но значение их для России велико. Для экономики всей России эти и подобные проекты в других регионах способны "завести" все народное хозяйство страны.
Ведущие экспортеры нефти
(млн. бар/сутки)
Саудовская Аравия
8,1
Россия
4,6
Иран
3,66
Норвегия
3,2
Венесуэла
2,87
Ирак
2,2
ОАЭ
2,15
Кувейт
2,06
Нигерия
1,95
Мексика
1,44
Ливия
1,39
Индонезия
1,2
Великобритания
1,15