Электроэнергетика: опять реформа?
10 марта в Москве, в Торгово-промышленной палате РФ, производители и потребители электроэнергии подвели итоги 25 лет реформирования отрасли и пришли к выводу, что провозглашенные цели не достигнуты. Чтобы выстроить эффективный рынок с настоящей конкуренцией между продавцами за покупателей, государству надо принять целый комплекс мер по совершенствованию нормативного регулирования отрасли. В нынешнем состоянии она тормозит развитие всей экономики страны.
Председатель Комитета ТПП РФ по энергетической стратегии и развитию ТЭК Юрий Шафраник, открывая заседание, сообщил, что оно проводится по инициативе руководства Палаты и крупных потребителей электроэнергии, озабоченных перспективами развития отрасли. Истекшие с начала рыночной реформы 25 лет Ю. Шафраник охарактеризовал, как крайне сложный период, когда проведение приватизации предприятий приходилось сочетать с оптимизацией отрасли. К 2009 г. первоначально декларированные мероприятия были проведены, реформирование формально завершено. В последние 10 лет значительно выросли мощности генерации, система функционирует, однако дальнейшее её развитие в соответствии с потребностями экономики страны в целом и промышленности в частности остановилось.
Конкурентного рынка пока нет
По оценке председателя Комитета, создать подлинно конкурентный рынок электроэнергии в стране не удалось. В результате тарифы для промышленных потребителей с 2009 г. выросли в 2 раза, на 50% увеличился персонал отрасли, на 550 млрд рублей в год возросла нагрузка на бизнес и население. Экономическая эффективность отрасли снизилась. Это существенно снижает конкурентоспособность российской промышленности, тормозит развитие экономики и рост благосостояния населения. Вместе с тем Ю. Шафраник выразил мнение, что в случае выработки и реализации мер по дальнейшему реформированию отрасли в течение 1‒2 лет без больших капитальных затрат можно выстроить эффективный механизм конкуренции между производителями за потребителей и значительно повысить эффективность российской электроэнергетики. Для этого надо внести существенные изменения в действующую законодательную базу, в частности внести поправки в Федеральный закон «Об электроэнергетике», разработать законопроект «О федеральных и региональных энергетических системах».
Один из наиболее авторитетных в отрасли экспертов председатель подкомитета по энергоэффективности и тарифной политике Георгий Кутовой назвал цену электроэнергии одним из важнейших индикаторов здоровья всей экономики. Завышение цены киловатт-часа является одним из важнейших факторов стагнации экономики. Анализируя итоги последних 25 лет, эксперт отметил, что потребление за этот период не увеличилось, а генерация и распределение выросли. В результате все бремя осуществленных крупных капиталовложений на увеличение генерирующих мощностей и протяженность сетей перенесли на потребителя. Оказавшиеся лишними 30 тысяч МВт генерации добавили 10‒12% к расходам потребителей. Рост распределительных сетей привел к тому, что, если в 1990-х годах доля сетей в тарифе составляла 18‒20%, в 2000-х годах – 25%, то сейчас она дошла до 50‒60%. (Во Франции, например, она составляет 30% ‒ это максимум по Западной Европе.) Из-за переноса этих дополнительных издержек на потребителя никто из неэффективных производителей не обанкротился, продолжают работать мощности, давно устаревшие по экономической эффективности и экологической безопасности.
«Системной ошибкой» реформаторов назвал Г. Кутовой вывод ТЭЦ на оптовый рынок электроэнергии. Из-за этого потребители в зоне ТЭЦ оплачивают все затраты: на производство тепла и на производство электроэнергии. Еще более категорично эксперт высказался против сектора распределительных компаний (их более 3000). По мнению Г. Кутового, это лишнее звено, которое «не имеет права на жизнь».
ДПМ ухудшили инвестиционный климат
Не менее категоричен в своих оценках ситуации и выводах был и второй докладчик доцент кафедры экономики ТЭК Государственного университета управления Виталий Кузьмин. По мнению ученого, до ликвидации РАО ЕЭС в 2008 г. многое было сделано правильно, «за исключением таких элементов реформы, как схема организации работы энергосбытовых компаний и запуск механизма Договоров поставки мощности» (ДПМ), которые «ухудшили инвестиционный климат в отрасли».
Но самое главное, в дальнейшем реформа была остановлена, хотя она не получила своего логического завершения и её результаты не устраивают ни потребителей энергии, ни поставщиков. «Потребители не оказывают конкурентного влияния на поставщиков, а поставщики не могут выбирать потребителей и предлагать им весь имеющийся ресурс.И на оптовом и на розничном рынке во многом сохраняются условия для монопольного поведения поставщиков электроэнергии и услуг и монопольно завышенных цен…» Действующие тарифы, правила и процедуры толкают потребителей на создание локальных систем электроснабжения, что дополнительно снижает экономическую эффективность российской энергетики. Выход из кризиса В. Кузьмин видит в продолжении, развитии реформ и реализации новой конкурентной модели рынка с участием в конкурентных процедурах, наряду с поставщиками электроэнергии и услуг, также и потребителей, и субъектов распределенной генерации. Основные параметры такой модели автор представил участникам для обсуждения и призвал их совместно выработать соответствующие предложения для Правительства РФ.
Результатами реформы недовольны и потребители и поставщики
Директор Департамента розничного рынка и сетей НП «Сообщество потребителей энергии» Валерий Жихаревв целом согласился с оценками результатов реформы, данных Г. Кутовым и В. Кузьминым. Он считает, что в итоге получили только конкуренцию за денежные потоки потребителей, а отсутствие конкуренции между производителями и гарантирующими поставщиками привело к вынужденному росту локальной генерации. По его данным, ввод мощностей локальной генерации с 2009 г. вырос в 9 раз, и к 2020 г. её доля достигнет 6‒7% по сравнению с 1,5% в 2012 г. Сейчас, по мнению В. Жихарева, конкуренция между поставщиками существует только на Рынке на сутки вперед (РСВ).
Согласившись с тезисом предыдущих ораторов о чрезмерности доли сетевых компаний в платежах потребителей, министр строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия Дмитрий Матвиец призвал участников дискуссии принять во внимание особенности таких географически распределенных регионов как Карелия, находящихся вне единой энергетической системы и имеющих хорошие перспективы для малой генерации. Там малая генерация более эффективна и поэтому успешно развивается, несмотря на недопустимо сложные процедуры выхода на региональный рынок электроэнергии. Их, по мнению представителя Карелии, необходимо существенно упростить.
С точки зрения зампредседателя правления ОАО «Системный оператор ЕЭС» Федора Опадчего,наличие конкуренции на оптовом рынке (ОРЭМ и РСВ) прямо подтверждается существенным отставанием цен на электроэнергию от цен на природный газ. В то же время наличие большого избытка мощности является главной проблемой оптового рынка. В целом же основные проблемы низкой эффективности российской энергетики, по мнению Ф. Опадчего, связаны с сектором сетевых компаний.
Иначе видит ситуацию председатель правления Ассоциации гарантирующих поставщиков и энергосбытовых компаний Наталья Немержицкая. Она полагает, что выбранная модель функционирования рынков с разделением деятельности по передаче и сбыту доказала свою работоспособность в условиях экономического кризиса. Для улучшения ситуации достаточно лишь предоставить возможность сбытовым компаниям участвовать на оптовом рынке и стимулировать заключение прямых двусторонних договоров сбытовых компаний с генерирующими компаниями. Главными проблемами сейчас Н. Немержицкая считает перекрестное субсидирование и неплатежи Кавказского региона.
Представитель Минэнерго призвал коллег тщательнее подбирать цифры
С резкой критикой тезисов и предложений большинства участников заседания выступил начальник Отдела развития нормативной базы отрасли Департамента развития электроэнергетики Минэнерго Андрей Максимов. По его словам, многие данные в их выступлениях сильно устарели, как например, сведения о том, что процент потерь в электросетях с 2011 по 2015 г. вырос, хотя на самом деле он снизился. Минэнерго ведет большую работу по совершенствованию регулирования отрасли, результатом которой является повышение её эффективности. По данным А. Максимова, рост тарифов на электроэнергию в период с 2011 по 2015 г. составил всего 16%, что в значительной мере было обусловлено ростом цены природного газа за тот же период на 43%. Поэтому нельзя говорить о массовом росте цен. Прозвучавшие предложения о развитии конкуренции А. Максимов охарактеризовал, как «не имеющие никакого отношения к развитию конкуренции». Главной текущей проблемы российской электроэнергетики представитель Минэнерго считает рост неплатежей: сумма долгов в целом по отрасли в последнее время достигла 1 трлн рублей. Он также категорически не согласился, что «в отрасли ничего не происходит с 2008 г.» На оптовом рынке конкуренция существует, а на розничном рынке её надо просто усовершенствовать. Для ограничения роста цен на электроэнергию надо давать предложения по снижению цен на газ, уголь, алюминий.
Подводя итоги дискуссии, председатель Комитета Юрий Шафраник подчеркнул, что объективную оценку работы отрасли дают потребители: предприятия и граждане. Для них важнейшими критериями являются уровень цен и надежность поставок. В США за период с 2007 по 2016 г. цена электроэнергии для промышленных потребителей снизилась с 6,8 цента за один киловатт-час до 6,42 цента, а цена природного газа упала в 2 раза. На этом фоне постоянный рост аналогичных цен у нас наносит серьезный удар по конкурентоспособности экономики страны в целом. При этом, когда слушаешь представителей отдельных секторов отрасли, возникает впечатление как в популярной когда-то интермедии Аркадия Райкина об ателье, в котором ему испортили костюм. У каждого по отдельности в его секторе все хорошо, а конечный продукт почему-то непригоден для использования.
Проведенный на заседании совместный анализ и уже поступившие в адрес Комитета предложения показывают, заявил Ю. Шафраник, что отрасль нуждается в серьезном реформировании не только для того, чтобы повысить экономическую эффективность всех её секторов, но и обеспечить всем конечным потребителям доступ к дешевой электроэнергии. Реформа электроэнергетики должна стать важным элементом положительного влияния на развитие всей экономики страны.
По итогам заседания создана Рабочая группа, которая должна обобщить предложения всех заинтересованных сторон, доработать Проект решения и итоговый документ с предложениями направить руководству ТПП РФ для направления в Правительство РФ.