25 лет Тюменской области ‒ субъекту РФ
74 года назад Указом Президиума Верховного Совета СССР была создана Тюменская область. В Указе от 14 августа 1944 года говорилось: «Утвердить представление Президиума Верховного Совета Российской Советской Федеративной Социалистической Республики об образовании Тюменской области с центром в гор. Тюмени».
В состав области были включены города Тюмень, Ишим и Тобольск, национальные округа — Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий и районы — Абатский, Аромашевский, Байкаловский, Вагайский, Велижанский, Голышмановский, Дубровинский, Ишимский, Казанский, Маслянский, Нижнетавдинский, Новозаимский, Омутинский, Сорокинский, Тобольский, Тюменский, Уватский, Юргинский, Ялуторовский и Ярковский, выделенные из состава Омской области, а также Армизонский, Бердюжский, Исетский и Упоровский районы, непродолжительное время (в 1943‒1944 гг.) входившие в состав Курганской области, а до того — также в Омскую область. Тобольский административный округ, существовавший с 1935 г., был ликвидирован.
Новая область, простиравшаяся от Северного Ледовитого океана до Казахстана, являлась самой большой в стране. Ее площадь равнялась 1435,2 тыс. кв. км, что составляло более 8% территории РСФСР и 59% всей территории Западно-Сибирского экономического района. При этом в области проживало 917,1 тыс. человек (данные на октябрь 1944 г.), в том числе в Ханты-Мансийском национальном округе — 95 тыс. человек, в Ямало-Ненецком — 49 тыс. человек (данные по национальным округам за 1939 год).
Образование Тюменской области завершало двадцатилетний период непрерывных административно-территориальных изменений в этой части Западной Сибири, начавшихся еще в 1923 году с ликвидацией Тюменской (до 1919 г. Тобольской) губернии.
Ускоренное развитие нефтегазового комплекса Западной Сибири в 1970-е годы, создание новых отраслей специализации — энергетики, нефте— и газопереработки, обустройство и разработка газовых месторождений — в Приполярье сопровождалось значительным ростом экономики и населения районов нового промышленного освоения.
Осенью 1990 года и зимой 1990‒1991 гг. обострилась проблема сохранения единства Тюменской области. В первую очередь это было связано с принятием поправок к действующей Конституции РСФСР 1978 года. Отныне 83-я статья Конституции предусматривала, что «автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область». Таким образом, конституционная норма о вхождении округа в область приобрела диспозитивный характер. Тогда как ранее Основной закон категорично определял, что автономный округ «находится в составе края или области». По сути, диспозитивность принятой конституционной нормы означала закрепление права автономных округов на выход из состава области с вхождением непосредственно в состав Российской Федерации.
Естественно, вопросы отношений с входящими в состав области Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами вышли на первый план. Необходимо было определить и нормативно закрепить статус Тюменской области и автономных округов в ее составе.
В этой ситуации необходимо было выдвинуть идею, объединяющую область и автономные округа. Таковой стала «Концепция перехода области на принципы формирования рыночной экономики», принятая решением областного совета. Это продуманная программа, подготовленная с учётом мирового опыта управления недрами, которая, пожалуй, впервые в новой России была озвучена и внесена в Правительство России как цель регионального органа власти. Достаточно сказать, что Тюменский областной совет вводил в обиход такие, пока чуждые тогда российской экономике понятия, как «платность недр», «Фонд недр», «право пользования недрами», «рентные платежи».
Развитие области в соответствии с принятой Концепцией было основано на принципе сохранения единства территории области, т.е. нахождения автономных округов в ее составе. В противном случае нужно было бы искать какие-то иные подходы к развитию территории.
Следующим шагом, повлиявшим на статус Тюменской области, стала подготовка, согласование и оформление Указа Президента России Б.Н. Ельцина от 19 сентября 1991 г. «O развитии Тюменской области». «Именной» указ как первый шаг в политике реализации Концепции развития Тюменской области был крайне необходим как для области, так и для автономных округов. Целями мер, закрепленных в Указе, являлось решение социально-экономических и экологических проблем Тюменской области, сохранение и развитие Западно-Сибирского нефтегазового комплекса, совершенствование природопользования, урегулирование национально-территориальных и отраслевых вопросов. Наряду с общими положениями шла речь и о вещах конкретных: предприятиям и организациям, расположенным в Тюменской области, предоставлялось право свободно использовать до 30% (по нефти и газу — 10%) производимой продукции с направлением полученных средств на повышение уровня производства, техническое перевооружение и решение социально-экономических проблем трудовых коллективов и населения области. Указом поручалось правительству РСФСР разработать и представить в Верховный Совет Закон о недрах.
Механизмом реализации мер, основой для вывода экономики области из кризисного положения должна была стать Программа развития Тюменской области и предприятий нефтегазового комплекса, формируемая совместно Советом министров РСФСР, органами власти Тюменской области и автономных округов. Принципиальное значение как для автономных округов, так и для области имело поручение президента России правительству о разработке законодательного акта, предусматривающего введение платного природопользования.
Уже 30 сентября 1991 года президиум областного совета образовал группу для выработки согласованных принципов и подходов к формированию программы. В состав группы вошли: Ю.K. Шафраник — руководитель группы, председатель областного совета; В.А. Чурилов — заместитель руководителя группы, председатель Ханты-Мансийского окружного Совета народных депутатов; Л.С. Баяндин — председатель Ямало-Ненецкого окружного Совета народных депутатов; Л.Ю. Рокецкий — председатель Тюменского облисполкома; А.В. Филипенко — председатель Ханты-Мансийского окрисполкома; Г.А. Бурцев — председатель Ямало-Ненецкого окрисполкома. Президиум облсовета утвердил и организационный план мероприятий по исполнению Указа Президента РСФСР.
Наиболее оперативно был реализован пункт о формировании и деятельности фонда товарных и сырьевых ресурсов, дававшего дополнительные доходы области и автономным округам и возможность приобретения продовольственных товаров, средств производства и переработки.
В условиях противостояния союзного центра и российского руководства реализация указа в части формирования Программы развития Тюменской области затягивалась. Иначе обстояло с разработкой закона, который предусматривал плату за пользование недрами, т.е. отчисление части доходов от нефти и газа в бюджеты добывающих территорий. 21 февраля 1992 г. Верховным Советом РФ был принят Федеральный закон «О недрах». Наиболее важные для Тюмени и округов нормы содержала в себе 42-я статья этого закона.
Из Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2396-1 «О недрах»
«Статья 42. Распределение платежей за пользование недрами
Платежи за пользование недрами поступают в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, соответствующие местные бюджеты.
<...>
Платежи за добычу углеводородного сырья распределяются в следующем порядке:
местный бюджет — 30%;
бюджет субъекта Российской Федерации — 30%;
федеральный бюджет — 40%».
При добыче полезных ископаемых на территории автономного округа, входящего в состав края или области, платежи за добычу полезных: ископаемых поступают в бюджет края или области за счет половины суммы платежей, поступающих в федеральный бюджет (т.е. 20% от общей суммы платежей).
При пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов и этнических групп часть платежей, поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации, используется для социально-экономического развития этих народов и групп.
Из первоочередных решений, принятых областным Советом народных депутатов в 1990-1991 гг. («О статусе Тюменской области», «О Концепции развития Тюменской области», «Об Указе Президента Российской Федерации «О развитии Тюменской области»), следует, что органы власти области выстраивали стратегию развития взаимоотношений области с автономными округами, предусматривая меры по социально-экономическому развитию как области, так и автономных округов.
Из данных решений следует, что областной совет руководствовался в отношениях с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами принципом равноправия, основанном на достижении согласованных решений, выработанных путем переговорных процессов.
Эту позицию областного совета разделяли и лидеры окружных Советов народных депутатов В.А. Чурилов, А.В. Филипенко, Л.С. Баяндин и Г.А. Бурцев.
1-2 октября 1992 года в Тюмени впервые прошло совместное заседание малых Советов Тюменского областного, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого окружных Советов народных депутатов. На заседании было рассмотрено 12 вопросов и принято 12 совместных решений, в том числе:
• «О положении и порядке формирования и реализации региональных целевых программ в области»;
• «О положении об административном совете Тюменской области»;
• «Об общеобластном территориальном фонде товарных, сырьевых и финансовых ресурсов»;
• «О формировании совместной государственной собственности области и автономных округов»;
• «Об участии населения области и автономных округов в процессе акционирования предприятий нефтегазового комплекса»;
• «О соглашении о разграничении полномочий между Тюменскими областными, Ханты-Мансийскими и Ямало-Ненецкими окружными органами представительной и исполнительной власти в сфере экономических отношений».
Соглашение о разграничении полномочий, будучи ключевым, фиксировало принцип, на котором основаны отношения области и автономных округов, — признание области и автономных округов равноправными субъектами Федерации.
Соглашение определяло перечень совместной компетенции, к которому отнесены:
— Выработка общей стратегии и финансовой, ценовой и налоговой политики, образование валютных и других общерегиональных денежных, натуральных фондов (сохраняя независимость соответствующих бюджетов);
— Обеспечение населения области продовольствием, товарами народного потребления, новыми технологиями по их производству, строительство предприятий и объектов социальной сферы, развитие стройиндустрии;
— Разработка и реализация на основе долевого участия «Сторон» общерегиональных программ за счет бюджетных и внебюджетных ассигнований по согласованному перечню;
— Выработка и реализация единых подходов по вопросам, затрагивающим интересы «Сторон» в сфере культуры, образования, здравоохранения, градостроительства, охраны природы, транспорта, защиты прав и свобод личности и обеспечения общественного порядка, социальной защиты малоимущих слоев населения, а также совместное финансирование объектов и программ, обеспечивающих указанную деятельность в соответствии с соглашениями, заключенными между соответствующими структурами управления области и округов.
Результаты совместного заседания малых Советов Тюменского областного, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого окружного советов имели огромное значение для отношений области и автономных округов. Во-первых, это была первая и результативная совместная работа. Во-вторых, приняты решения, позволившие органам исполнительной власти работать совместно и эффективно. В-третьих, эти решения не были нарушены ни одной из сторон вплоть до прекращения полномочий областного и окружных советов. Самое главное — были сформулированы, согласованы и закреплены принципы взаимоотношений области и автономных округов, в дальнейшем оказавшие влияние на закрепление статуса Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в Конституции Российской Федерации 1993 года.
Работа по подготовке проекта Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик, краев, областей и автономных образований (далее — Федеративный договор) началась в сентябре 1991 года. Выработка главных положений Федеративного договора проходила в Верховном Совете РФ с привлечением представителей республик, краев, областей и автономных образований.
Особенностью подготовки проекта Федеративного договора явилось и то, что республики (т.е. государственные образования) уже имели статус субъектов РСФСР (с декабря 1991 г. — Российской Федерации), а края, области, автономная область и автономные округа являлись лишь административно-территориальными образованиями в составе РФ. Республики (общим числом 21) настаивали на том, что только они как субъекты Федерации должны быть сторонами подписания договора с органами власти РФ.
Однако края и области, которых было 55, а также два города, Москва и Ленинград, тоже претендовали на статус субъектов Российской Федерации — государственно-территориальных образований. Ставили вопрос о получении статуса субъекта Федерации и автономные образования — Еврейская АО и десять автономных округов. После длительных консультаций со всеми заинтересованными сторонами Верховный Совет пришел к решению о предоставлении статуса субъектов Федерации краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам, в том числе и тем, что входили в состав краев и областей. Здесь очень важным было то, что автономные округа получали статус субъекта Российской Федерации без требования или условия выхода из состава края, области и вхождения непосредственно в состав Российской Федерации.
Более того, в пункте 2 статьи 2 текста Федеративного договора «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации» содержалось следующее положение: «Органы государственной власти автономных округов в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое разграничение в пределах своей компетенции в соответствии с основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа».
Следует отметить, что норма «договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа» была внесена в договор по инициативе представителей Тюменской области, представители автономных округов не возражали против такого дополнения».
31 марта 1992 года Федеративный договор был подписан представителями Российской Федерации и представителями всех субъектов РФ, за исключением представителей Республики Татарстан и Чеченской Республики. От Тюменской области в подписании участвовали председатель областного Совета народных депутатов В.И. Ульянов и глава администрации области Ю.К. Шафраник, от Ханты-Мансийского автономного округа — председатель окружного Совета народных депутатов В.А. Чурилов и глава администрации округа А.В. Филипенко, от Ямало-Ненецкого автономного округа — председатель окружного Совета народных депутатов А.И. Кузин и глава администрации округа Л.С. Баяндин.
10 апреля 1992 года Федеративный договор был утвержден VI Съездом народных депутатов, после чего его положения были включены в Конституцию (законом от 21 апреля 1992 г.), став ее частью (самостоятельным разделом).
Таким образом, с подписанием Федеративного договора Тюменская область заявила о своем статусе субъекта Российской Федерации, т.е. о статусе государственного образования.
Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, оставаясь в составе Тюменской области, также закрепили свой статус субъектов РФ. В договоре были четко определены полномочия и компетенция Российской Федерации, субъектов, а также совместные полномочия.
Как известно, Федеративный договор стал составной частью Конституции Российской Федерации 1978 года и был включен в положения Конституции России 1993 года (статьи 71, 72, 73).
Следующим этапом в становлении и оформлении Тюменской области как субъекта Российской Федерации стало Конституционное совещание по подготовке проекта новой Конституции Российской Федерации.
Проект новой Конституции Российской Федерации начал разрабатываться Верховным Советом Российской Федерации, а точнее Конституционной комиссией, которую сначала возглавил председатель Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин, а после его избрания президентом — сменивший его на посту главы Верховного Совета Р.И. Хасбулатов. Секретарем Конституционной комиссии с момента ее образования в 1990 г. и до завершения работы был О. Румянцев.
В конце 1992 года обострились отношения между законодательной властью в лице Съезда народных депутатов и Верховного Совета и исполнительной властью, возглавляемой Президентом России Б.Н. Ельциным. Среди причин конфликта ветвей власти — отсутствие четкого разграничения полномочий между законодательной и исполнительной властями, различные подходы к реализации рыночных отношений и приватизации государственной собственности.
Проекты Конституции, подготовленные Конституционной комиссией и различными политическими силами, не содержали положений, обеспечивающих согласованные позиции Верховного Совета и Президента России Б.Н. Ельцина.
20 мая 1993 года был подписан Президентом Указ №718 «О созыве Конституционного Совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации». Согласно Указу № 718 для завершения учета предложений граждан, органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, федеральных органов государственной власти, политических партий, общественных движений, профсоюзов и других общественных объединений президент созывал 5 июня 1993 г. в Москве Конституционное совещание.
Представителями от органов государственной власти Тюменской области были заявлены председатель областного Совета народных депутатов В.И. Ульянов и глава администрации области Л.Ю. Рокецкий, который делегировал в состав Конституционного совещания своего заместителя Ю.М. Конева. Позднее по решению областного Совета народных депутатов в состав Совещания были дополнительно делегированы Г.Н. Чеботарев — заведующий кафедрой конституционного права Тюменского госуниверситета и В.Ф. Кириллов — доцент этой же кафедры.
Тюменская область крайне была заинтересована в вопросе о том, как в новой Конституции России будет закреплен статус Тюменской области и входящих в ее состав Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Было предельно ясно, что юг Тюменской области много потеряет в экономическом и социальном развитии, в доходах областного бюджета, если автономные округа выйдут из состава области. В перспективе и автономные округа проигрывали в динамике развития без юга области. В принципе, между органами государственной власти области и автономных округов в течение 1990-1994 гг. сложились достаточно конструктивные отношения, особенно между областным и окружными Советами народных депутатов. Об этом свидетельствуют проводившиеся совместные заседания малых Советов, разработка и принятие соглашений о разграничении полномочий между областью и автономными округами, деятельность сформированного органами исполнительной власти области и автономных округов Административного совета, в состав которого входили главы администраций области и округов.
Вместе с тем, отсутствие в проекте Конституции нормы, определяющей конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации, края, области, с входящим в его состав другим субъектом Федерации — автономным округом, юридически выводило автономный округ из состава края, области.
В первоначальном проекте область и автономные округа были по своему статусу разделены территориально. Затем по настоянию представителей Тюменской области в переходных положениях проекта Конституции содержалась норма о том, что автономные округа могут входить в состав края, области. Срок действия конституционных норм, содержавшихся в переходных положениях, определялся сроком в два года. Это тоже не решало проблему. Тогда органами государственной власти семи субъектов РФ, в состав которых входили автономные округа, была предложена следующая поправка 65-й статьи проекта Конституции, разработанная представителями Тюменской области:
«Автономный округ может входить в край, область. Особенности правового статуса края (области), в состав которого входят автономные округа, определяются федеральным законом об основах регулирования взаимоотношений краев (областей) и входящих в их состав автономных округов, федеральными законами о крае (области). Особенности правового статуса автономного округа определяются федеральными законами.
Правовой статус республики, края, области, автономной области, автономного округа не может быть изменен без их согласия».
Координатор группы представителей органов государственной власти субъектов Федерации СМ. Шахрай предложил в течение дня согласовать указанную выше редакцию с представителями органов государственной власти автономных округов. Представители автономных округов согласились поддержать предлагаемую редакцию при условии, если в статью 65 проекта Конституции будет включена следующая норма: «По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе» (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ 1993 г.).
Согласие было найдено, указанные редакции были поддержаны группой (секцией) представителей органов государственной власти субъектов Федерации и затем, с учетом редакционной правки, вошли в проект Конституции РФ:
«По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе» — часть 3 статьи 66 Конституции РФ.
«Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области» — часть 4 статьи 66 Конституции РФ.
Содержащаяся в принятой в декабре 1993 г. Конституции норма (часть 4 статьи устанавливала по сути своей принципы отношений между краями, областями и входившими в их состав автономными округами.
Во-первых, автономный округ как субъект Федерации может входить в состав другого субъекта Федерации — края, области.
Во-вторых, отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.
В-третьих, регулирующим нормативным и правовым актом может выступать и федеральный закон, и договор между органами государственной власти края, области и входящего в их состав автономного округа, т.е. одновременно могут действовать и федеральный закон, и договор. Это означает, что федеральный закон не исключал заключение договора, а заключение договора не исключало принятие федерального закона.
Вместе с тем часть 4 статьи 66 Конституции 1993 года не давала ответа на такие важнейшие вопросы как:
• является ли территория автономного округа частью территории края, области, в состав которого округ входит?
• является ли население автономного округа частью населения края, области и участвует ли население автономного округа в выборах органов власти края, области (депутатов законодательного органа власти края, области, губернатора края, области)?
• распространяются ли законы и другие нормативные правовые акты края, области на автономные округа?
Ответы на эти вопросы могли дать федеральный закон и договор между органами государственной власти края, области и входящего в их состав автономного округа.
Конституционное закрепление статуса края, области с входящими в их состав автономным округом сохранило территориальную целостность этих краев, областей и предоставило возможность самостоятельно решать вопросы взаимоотношений. В дальнейшем сложность указанной конституционной нормы повлекла рассмотрение в Конституционном суде Российской Федерации дела о толковании части 4 статьи 66 Конституции России.
Постановление Конституционного суда РФ от 14 июля 1997 г. «По делу о толковании части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» определило и конкретизировало отношения края, области и входящего в их состав автономного округа, обеспечило возможность дальнейшего развития отношений. Конституционный суд дал ответ на пять основных проблемных вопросов, давая толкование понятию «вхождение автономного округа в состав края, области»: территория автономного округа является частью территории края, области; население автономного округа является частью населения края, области; органы государственной власти края, области избираются с участием населения автономного округа; распространение полномочий органов государственной власти края, области на территорию автономных округах в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами этих субъектов Федерации и договорами между их органами государственной власти; вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает свои элементы — территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. Это положение о сохранении автономным округом своих элементов как субъекта Федерации при вхождении в состав края, области гарантирует равноправие автономного округа с краем, областью и требует равнопартнерских отношений при заключении договоров о разграничении полномочий между ними.
Пятая Конституция Российской Федерации, принятая на референдуме граждан России вступила в силу 25 декабря 1993 года — со дня официального опубликования.
Таким образом, 25 декабря 2018 года исполняется 25 лет Тюменской области с входящими в ее состав Ханты-Мансийским автономным округом — Югрой и Ямало-Ненецким автономным округом — субъектом Российской Федерации — государственно-территориальным образованием в составе Российской Федерации.
Владимир Ульянов, заместитель председателя, председатель Тюменского областного Совета народных депутатов 1990‒1994 гг.; депутат Тюменской областной Думы V и VI созывов, заслуженный юрист Российской Федерации, член Конституционного Совещания 1993 года.