Авторы книги (издательство 'Недра', 265 с.) Юрий Шафраник и Валерий Крюков. Юрий Шафраник хорошо известен всем, кто хоть в какой-то мере соприкасался с проблемами развития ТЭКа. До 1990 года он возглавлял одно из самых перспективных нефтедобывающих объединений Западной Сибири - 'Лангепаснефтегаз', затем стал во главе Тюменской области, а с 1992-го до августа 1996 года возглавлял Министерство топлива и энергетики России. Его соавтор Валерий Крюков занимается экономическими проблемами нефтегазовой отрасли. Ниже публикуется авторское заключение к книге.
В книге предпринята попытка исследовать комплексный, многоплановый характер отношений, связанных с предоставлением государством прав на использование российских ресурсов углеводородного сырья. Действительно, система недропользования при том, что она направлена на удовлетворение потребностей внутреннего рынка в ресурсах углеводородного сырья, затрагивает самые различные сферы:
внутригосударственные отношения - формы участия территории (в лице не только ее властей, но и жителей) в решении вопросов предоставления права на пользование недрами для их изучения, разведки, освоения и разработки;
экономические отношения - налогообложение и распределение доходов (в том числе и экономической ренты), поступающих от освоения и разработки минерально-сырьевых ресурсов, как между государством и недропользователем, так и в рамках государственной иерархии (что особенно важно для сырьевых территорий);
региональную экономическую политику:
развитие минерально-сырьевого сектора экономики и поддержание высокого уровня изученности минерально-сырьевой базы;
направления и формы интеграции минерально-сырьевого сектора с другими отраслями хозяйства как внутри субъекта Федерации, так и в рамках межрегионального экономического взаимодействия;
диверсификацию экономики добывающих территорий в направлении повышения значения отраслей и производств, связанных с выпуском продукции с повышенной добавленной стоимостью;
социальную политику:
поддержание занятости трудоспособного населения как в рамках минерально-сырьевого сектора, так и в отраслях-смежниках, поставляющих необходимое оборудование и выполняющих сервисные и вспомогательные работы;
защиту исконных прав коренных народов на ведение тради-ционных образа жизни и хозяйственной деятельности на территориях, передаваемых для поисков, разведки и последующей разработки полезных ископаемых;
техническую и технологическую политику в минерально-сырьевом секторе экономики региона:
использование передовых и современных методов и технологий поиска, разведки и освоения месторождений полезных ископаемых;
повышение технического уровня в отраслях и производствах, связанных с обеспечением поиска, разведки и добычи полезных ископаемых;
антимонопольную политику в ведущих секторах экономики - поддержание конкурентной среды не только в минерально-сырьевой сфере, но и в обслуживающих и вспомогательных отраслях экономики добывающих территорий;
природоохранную политику:
реализацию рациональных стратегий освоения и разработки месторождений полезных ископаемых, которые обеспечивали бы долгосрочные экономические интересы территории;
сохранение и поддержание окружающей среды в состоянии, пригодном для проживания людей и др.
Опыт лет, прошедших со времени ввода в 1992 году в действие нового Закона РФ "О недрах", показывает, что в целом развитие системы использования ресурсов углеводородного сырья идет по пути учета и отражения всех упомянутых выше факторов.
Мы придерживаемся той точки зрения, что в условиях нашей страны система недропользования должна являться важнейшим инструментом как федеральной, так и региональной экономической политики. В России минерально-сырьевой сектор играет чрезвычайно важную роль в экономике. И в последние годы, несмотря на продекларированный при подготовке реформ сдвиг в сторону высокотехнологичных и наукоемких отраслей, роль минерально-сырьевого сектора не только не уменьшилась, но, напротив, значительно возросла.
Важнейшая особенность формирования российской системы недропользования связана с тем, что ее становление происходит в условиях глубокого экономического кризиса. Это позволяет в полной мере реализовать возможности, связанные со стимулированием применения новых технологических решений не только в области поиска, разведки и разработки месторождения углеводородного сырья, но и в смежных отраслях и производствах.
Фискальная ориентация в налогообложении недропользователей препятствует развитию технико-технологической базы горнодобывающего сектора экономики и делает неэффективным освоение новых месторождений внутри страны. Последнее обстоятельство подталкивает российские компании к расширению зарубежных операций.
На наш взгляд, минерально-сырьевой сектор не должен выполнять функцию только финансового донора для поддержания неконкурентоспособных и даже наукоемких и высокотехнологичных производств и отраслей, создавая условия для их вхождения в рыночные связи и отношения. Главная задача минерально-сырьевого сектора состоит, прежде всего, в том, чтобы быть катализатором повышения конкурентоспособности всей российской промышленности. Но для ее решения требуется взвешенный, терпеливый и целеустремленный подход, не имеющий ничего общего с политическими лозунгами и скоропалительными заключениями о "распродаже Родины". Опыт ныне успешно развивающихся стран, той же Канады или Норвегии, показывает, что разумные и взвешенные меры по привлечению иностранного капитала, расширению роли национальных подрядчиков и исполнителей при освоении природных ресурсов и их важнейшей составляющей - ресурсов углеводородного сырья могут принести впечатляющие результаты. Примеры таких российских нефтегазовых проектов, как "Сахалин-1" и "Сахалин-2", программа освоения месторождений шельфа Баренцева моря, свидетельствуют о том, что и у нас в стране формируется свой собственный, вполне разумный подход к решению аналогичных проблем.
Энергетические, финансовые и социально-экономические последствия вовлечения в хозяйственный оборот ресурсов углеводородного сырья необходимо рассматривать в их взаимосвязи и сбалансированности. К сожалению, сделать это в должной мере пока не удалось: среди трех названных выше составляющих, несомненно, превалирует чисто фискальная. Пока преобладает подход, согласно которому нефтегазовый сектор и топливно-энергетический комплекс в целом, несмотря на неплатежеспособность потребителей, должны давать необходимые энергоресурсы, а также обеспечивать поступление средств в бюджеты различных уровней.
К настоящему времени в России уже приняты и действуют основополагающие законодательные акты, проведены первые конкурсы и аукционы, но говорить о недропользовании как о целостной системе, на наш взгляд, еще преждевременно. Достаточно сказать, что из 1020 разрабатываемых месторождений углеводородного сырья права на использование ресурсов предоставлены в рамках нового механизма, т. е. по итогам аукционов и конкурсов, не более чем по 50 месторождениям.
Каков же на сегодняшний день главный результат применения новой модели недропользования в условиях переходной российской экономики? По нашему мнению, во многом благодаря своевременному введению новых принципов недропользования и распределения доходов от эксплуатации ресурсов углеводородного сырья, благодаря расширению прав местных органов власти, общественных движений и организаций в решении вопросов об использовании ресурсов недр, удалось избежать взрывного характера развития событий, резких и чрезвычайно острых конфликтов между всеми основными субъектами недропользования. В определенном смысле переход на новую модель недропользования (равно как и изменение экономической системы в масштабах всей страны) позволил предотвратить возникновение катастрофической ситуации как в самом минерально-сырьевом секторе, так и на территориях, благосостояние которых зависит от функционирования горнодобывающих производств.
Размеры российского минерально-сырьевого сектора и многоплановый характер проблем, которые приходилось решать в чрезвычайно сжатые сроки, пока еще не позволили в должной мере реализовать потенциал новой модели недропользования как одного из действенных инструментов экономического развития.
На наш взгляд, необходимо также пересмотреть роль и место системы недропользования в регулировании экономики. К этому подталкивает и грядущая полная приватизация компаний нефтегазового сектора, переход государственных пакетов акций в руки частных собственников. Лицензия, дающая право на пользование недрами, в сочетании с лицензионным соглашением может и должна стать эффективным средством государственного влияния на процессы, происходящие в нефтегазовом секторе экономики России.